Власть у народа: как теперь устроить всеукраинский референдум и что в нем сложного?

27 января 15:05

Власть у народа: как теперь устроить всеукраинский референдум и что в нем сложного?

27 января 15:05

255 голосов "за" 28 января обеспечили принятие закона о всеукраинском референдуме. Он расшивает нормы Конституции (ст. 69-74) и приходит на замену двум предыдущим, которые утратили силу. С 2018 г., после отмены последнего закона Конституционным судом, в законодательстве образовался вакуум, который не спешили заполнить.

Пакет законов о народовластии, в том числе и о всеукраинском референдуме, был первоочередным обещанием Владимира Зеленского. Принятый закон лишь его часть.

О чем, как и когда может быть первый всеукраинский референдум, за что критикуют закон и какие еще нормы о народовластии необходимо принять?

Содержание

Между первым и вторым чтением депутаты подали к законопроекту 1600 поправок и окончательную оценку нормам можно дать уже после его публикации. Однако базовых положений достаточно, чтобы описать порядок. Их же хватает и для критики.

Всеукраинский референдум не может проходить вместе с выборами. Вопрос может быть только один, хотя в первом варианте предлагали три. Референдум считается состоявшимся, если в волеизъявлении приняли участие не меньше 50% избирателей, зарегистрированных в реестре.

Субъект права на конституционное обращение может обратиться в Конституционный суд для получения вывода по вопросу, вынесенному на референдум. Пока КСУ не примет решение, процедура провозглашения референдума приостанавливается.

По закону о КСУ (ст. 54) субъекты с правом на конституционное обращение:

  • президент;
  • Верховная Рада;
  • Кабмин;
  • минимум 45 нардепов.

Граждане Украины в этом списке не значатся.

Основания. Всенародное волеизъявление назначит президент, если обсуждаются изменения в три раздела Конституции. I раздел — общие основы. В нем 20 статей: статус Украины, верховенство права, государственный язык, символы, внешнеполитическая деятельность, защита суверенитета и целостности. III раздел — выборы и референдум (шесть статей). XIII раздел — внесение изменений в Конституцию (шесть статей).

Референдум об изменении территории на основании международных договоров назначает Верховная Рада. Тут интересный нюанс. В Конституции предусмотрено, что вопрос об изменении территории решается исключительно референдумом. В документе что к первому, что ко второму чтению (ст. 3) есть перечень вопросов, в том числе об изменении территории, которые "могут быть" предметом референдума.

Референдум по народной инициативе инициируют по требованию не меньше 3 млн граждан с правом голоса и при условии, что подписи собраны не меньше чем в двух третях административно-территориальных единиц (в Конституции — не меньше, чем в двух третях областей) и не меньше, чем по 100 тыс. подписей в каждой. Провозглашает референдум по народной инициативе президент своим указом.

В законе не предусмотрена ответственность на тот случай, если все требования для референдума по народной инициативе соблюдены, но президент его не оглашает. Однако именно обязанность гаранта, а не его право издавать указ о референдуме по народной инициативе, зафиксировал Конституционный суд в 2008 году:

"Исключительное право народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Украине на осуществление своего волеизъявления через всеукраинский референдум по народной инициативе не может быть ограничено Президентом Украины".

Если упростить, то непровозглашение президентом референдума по народной инициативе может быть основанием для импичмента.

Темы. Предметом референдума может быть:

  • внесение изменений в три раздела Конституции;
  • изменение территории Украины;
  • вопросы общегосударственного значения;
  • вопросы об отмене закона или отдельных его положений.

Не могут быть предметом референдума:

  • законопроекты по вопросам налогов, бюджета и амнистии (это запрещено и Конституцией, ст. 74);
  • вопросы, которые противоречат Конституции, признанным нормам международного права (в первую очередь, Общей декларации прав человека, Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод);
  • вопросы, направленные на ликвидацию независимости, нарушение суверенитета и территориальной целостности, угрозу нацбезопасности, разжигание розни (тут заложен предохранитель от сокращения территории Украины);
  • вопросы, отнесенные и Конституцией, и законами к ведению органов правопорядка, прокуратуры, суда.

Что такое "органы правопорядка" в законе не объяснили. Все бы ничего, если бы определение описывали в других документах.

"Кроме упоминания о таких органах в статье 131-1 Конституции Украины и Законе Украины "О Национальной полиции"..., в законодательстве Украины определения такого термина отсутствует, а потому следует уточнить, о каких именно органах идет речь", - пишут в Главном научно-экспертном управлении ВР.

Но не уточнили, и теперь не ясно, например, можно ли задавать вопросы о реформе СБУ, уголовной ответственности за недостоверное декларирование и т.д.

Возможность обратиться в КСУ может заблокировать заведомо антиконституционные нормы. В феврале 2019 г. в преамбулу Основного закона внесли положение о неотвратимости европейского и евроатлантического курса Украины. То есть потенциально референдум по народной инициативе о вступлении в НАТО или присоединении к ЕС можно завернуть.


Вопрос ребром

Насколько сложная процедура подготовки референдума по народной инициативе?

- Процедура крайне сложная и требует безусловной поддержки власти, - говорит директор украинского института политики Руслан Бортник. - Без ее воли провести референдум невозможно. Потому что в процедуре участвует Центральная избирательная комиссия, парламент, президент и Конституционный суд. Власть, если не желает референдума, на любом из этапов может его остановить, сломать.

Народные референдумы не будут получаться. У народа будет только инициатива референдума. На самом деле проводить его будет власть. Это предмет критики со стороны оппозиции. Абсолютно обоснованный.

Мне кажется, необходимо было немного упростить механизмы реализации этого права, упростить требования в части количества подписей.

Если президент не захочет, он скажет ЦИК блокировать документы. ВР и президент могут не объявить референдум, даже при соблюдении всех условий.

Обязательный характер референдума сомнителен. Да, он обязателен — имплементация результатов. Но сроков нет.

Это едва ли не главный повод для споров. С одной стороны, в перечисленных возможных вопросах референдума значится только отмена закона и его положений. С другой, в документе ко второму чтению и в таблице с поддержанными комитетом поправками есть ст. 119 об опубликовании закона, утвержденного/принятого на всеукраинском референдуме (пять дней после установления результатов). В экспертных кругах, в частности, в ОПОРе и Центре политико-правовых реформ, утверждают, что принимать закон через всенародное волеизъявление все же нельзя. То есть нормы о публикации и утверждении закона подразумевают документ, который внесет поправки в действующее законодательство: закон отменяется другим законом.

Но даже возможно только лишь отмены активно дискутируют.

"Парламент принял закон о референдуме, который разрушает парламентаризм", - дал свою категоричную оценку нардеп от "Европейской солидарности" Владимир Вятрович.

"Закон не будет подменять парламент, потому что в нем нет нормы о принятии законов, хотя многие этого хотели, - заверила председатель правления Гражданской сети ОПОРА Ольга Айвазовская. - Этот закон является трехэтапной верификацией любых территориальных вопросов, когда президент или парламент будет подписывать соглашения, но граждане скажут — нет. Он не дает права выносить на рассмотрение антиконституционные вопросы или противоречащие правам человека. Здесь, к слову, хочется вспомнить тему о смертной казни, которая остается популярной, но выноситься на голосование не сможет, как и Минские соглашения, поскольку они не являются частью официально ратифицированных международных соглашений, которые могут быть приняты через инструмент референдума. Поэтому ссылки на Всеобщую декларацию прав человека и другие ратифицированные документы являются приемлемыми и полезными. Отмена же действий отдельных норм законов, или законов является формой народного вето, впрочем, парламент может заполнять правовой вакуум путем принятия в соответствии с регламентом других законов или норм".

Кандидат политических наук Алексей Якубин объясняет неприятие нардепами норм о референдумах тем, что они уменьшают монополию парламента по ключевой повестке дня.

"После принятия решения на референдуме депутатам не удастся спекулировать годами на какой-то теме, - уточняет эксперт. - Были соцопросы, но нардепы научились смотреть на выгодные и не замечать невыгодные. Результаты референдума же имеют обязательный характер. С другой стороны, в руки исполнительной власти дается дополнительный инструмент влияния. Процедура организации референдума сложная, кстати, это может быть претензией к закону. И может так получиться, что это даст инструмент в руки исполнительной власти. Например, если у президента будут видеть, что какие-то решения парламент не хочет принимать, то с помощью референдума можно будет его заставить".

Но возникает вопрос с ответственностью парламента за нереализацию результатов. Есть ст. 85 Конституции о полномочиях ВР, и обязательство реализовывать результаты референдума в них не указано. В ст. 90 дан перечень оснований для роспуска ВР: в течение месяца не сформирована коалиция, в течение 60 дней не сформировано правительство, в течение 30 дней очередной сессии не может начаться пленарное заседание. Нереализация результатов референдум основанием для роспуска не является.

О том, как ВР умеет волынить обязательное принятие законов, можем увидеть на примере НАБУ. КСУ признал нарушением Конституции назначение директора Бюро президентским указом и обязал до 17 декабря 2020 г. привести законодательство в соответствие с Основным законом. Сессия подходит к завершению, а обязательство свое нардепы так и не выполнили.

"Если парламент будет игнорировать результаты референдума, это будет играть ему в минус. В политическом контексте. Президент сможет апеллировать к результатам референдума, если Рада выйдет из-под контроля. Это может быть политическим поводом, а дальше президент будет искать юридический повод для роспуска", - объясняет Алексей Якубин.


Вопрос ребром

Что будет, если в парламенте не найдутся голоса за закон, реализующий результаты референдума?

- Никаких последствий нет, - объясняет Р. Бортник. - Их даже сложно придумать, поскольку депутат не несет ответственность за свою политическую позицию.

Нужен другой механизм. Возможно, законодательная комиссия, которая только оформляла бы результаты в законодательный акт. Или упростить процедуру рассмотрения в ВР: снизить порог голосования, например, до 150 голосов, свести голосование до одного чтения. А так парламент в любой момент наглухо заблокирует любые результаты референдума.


2 млрд грн — в такую сумму оценили проведение референдума. Средства должны закладываться в бюджет и использоваться в том случае, если процедура будет запущена. В 2021 г. на народовластие средства в бюджет не заложили. Заложат только в 2022 г. Спикер ВР Дмитрий Разумков уже сказал, что, соответственно, референдум может пройти только в следующем году.

Однако, напомнил Алексей Якубин, деньги можно взять и в резервном фонде. То есть, при горячем желании, обсудить с народом животрепещущий вопрос можно и в этом году. Значит закавыка в том, что такого вопроса сейчас нет, и закон о референдуме принимался ради принятия, а не ради возвращение в руки украинцев инструментов прямой демократии.

С 1 июля этого года стартует рынок земли. Референдум по этому вопросу — идея партии "Батькивщина" (а также еще по четырем другим темам). Нормы о референдуме в части допуска или не допуска на рынок иностранцев — прямая норма законодательства. В идеале, украинцы должны были бы решить вопрос до запуска. Формально, можно и подождать — условиями предусмотрено, что до 2024 г. рынок все равно открыт только для физлиц и для украинцев.

"Если бы очень хотели вынести вопрос на референдум, закон о нем приняли бы еще в прошлом году. Если горячее желание будет и будет соблюдена процедура, то можно провести референдум (по любому согласованному в законе вопросу, - ред.) в этом году за счет резервного фонда. С принятием закона подождали до начала 2021 г., думаю, потому, что провели математические расчеты и пришли к выводу, что другие не успеют его провести до открытия рынка земля. Пока что у власти нет какой-то темы, которую хотели бы вбросить, иначе закон появился бы намного раньше. Почему же еще сейчас? Мы видели последнюю социологию, можно вести дискуссию, но есть нисходящий тренд Зеленского. А принцип народовластия был №1 в его программе".


Вопрос ребром

Если всю процедуру для проведения референдума по народной инициативе кому-то удастся провести в этом году, могут ли отказать в финансировании?

- Отказать не могут, - говорит Р. Бортник. - Есть спецфонд, можно внести изменения в бюджет, перед выборами всегда вносят изменения, чтобы выделить средства. Государство не может предугадать, сколько на протяжении года будет референдумов. Поэтому деньги на них в принципе не могут закладываться. Они должны выделяться из спецфонда и специальным решением.


Владимир Зеленский давал обещание о пакете законов о народовластии. Нормы о всеукраинском референдуме — только часть.

"Дальше должен быть закон о местных референдумах, нужно унормировать статус электронных петиций, - говорит Алексей Якубин. - Возможно, отдельным законодательным актом. Из текста закона о референдуме возникает вопрос об электронном голосовании и его использовании. Это ключевые законопроекты, которые должны разработать".

Возможность электронного голосования в законе описана и вокруг нее также ломаются копья.

"В переходных положениях к закону мы предусмотрели такую конструкцию, что вопрос электронного голосования может подниматься инициаторами только тогда, когда будет отдельно проголосован законодательный акт", - успокоил вице-спикер Руслан Стефанчук.

А. Якубин уточняет также, что для подобных экспериментов должна пройти полноценная перепись населения. Но запланирована она только на 2023 год.

Если Вы обнаружили ошибку в тексте, выделите ее мышью и нажмите Ctrl+Enter

Подпишитесь на НАШ в социальных сетях

Комментарии

фото пользователя
Для комментирования материала или зарегистрируйтесь
+ Больше комментариев

Новости партнеров

Загрузка...
^